新《礦產(chǎn)資源法》將于7月1日起施行，這是《礦產(chǎn)資源法》歷經(jīng)近40年改革實踐的第一次大修，對保障國家油氣資源安全、促進(jìn)油氣行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有劃時代意義。 新法實施后，油氣資源獲取成本將提升20%~30%，技術(shù)與管理轉(zhuǎn)型升級成為破局關(guān)鍵。
□西南油氣副總經(jīng)理 熊 亮
《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（以下簡稱新《礦產(chǎn)資源法》）于2024年11月8日經(jīng)十四屆全國人大常委會第十二次會議審議通過，自2025年7月1日起施行。這是自1986年《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（以下簡稱1986年《礦產(chǎn)資源法》）頒布實施以來，歷經(jīng)近40年改革實踐迎來的第一次大修，對保障國家油氣資源安全、促進(jìn)油氣行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有劃時代意義。
新《礦產(chǎn)資源法》共分為八章八十條，內(nèi)容豐富，亮點(diǎn)眾多，修訂內(nèi)容較好地回應(yīng)了過去礦產(chǎn)資源開發(fā)管理中焦點(diǎn)和難點(diǎn)問題，將為油氣資源的勘探、開發(fā)和利用提供更加有力的法律保障。
制度創(chuàng)新：激發(fā)市場活力與保障權(quán)益兼顧
礦業(yè)權(quán)競爭性出讓，大力提升勘探開發(fā)水平。新《礦產(chǎn)資源法》第十七條明確規(guī)定，礦業(yè)權(quán)應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等競爭性方式出讓，法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院規(guī)定可以通過協(xié)議出讓或者其他方式設(shè)立的除外。
礦業(yè)權(quán)出讓方式是礦產(chǎn)資源管理制度的核心內(nèi)容。新《礦產(chǎn)資源法》將多年來實踐中行之有效的“招拍掛”礦業(yè)權(quán)出讓制度上升為法律條款，是礦產(chǎn)資源管理的重大制度變革，有利于建立公開公平公正的礦業(yè)權(quán)市場，充分調(diào)動市場主體投資找礦的積極性，對提高礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用和保護(hù)水平具有重要意義。
新《礦產(chǎn)資源法》通過深化改革礦業(yè)權(quán)出讓方式和完善相關(guān)制度，吸引更多優(yōu)質(zhì)企業(yè)和投資進(jìn)入油氣行業(yè)，中央企業(yè)、地方國企、民企等同臺競爭，成交溢價倍數(shù)高，導(dǎo)致獲取礦業(yè)權(quán)難度大幅增加，倒逼油公司必須提高油氣資源的高質(zhì)量勘探和效益開發(fā)水平。
分離物權(quán)與活動許可，合法保障礦業(yè)權(quán)人權(quán)益。自1986年《礦產(chǎn)資源法》頒布實施以來，探礦權(quán)、采礦權(quán)“一證載兩權(quán)”矛盾不斷凸顯。新《礦產(chǎn)資源法》第二十二條、第三十三條明確規(guī)定，礦業(yè)權(quán)物權(quán)登記與勘查許可、開采許可相分離，保障了礦業(yè)權(quán)物權(quán)的獨(dú)立性，切實保護(hù)礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，同時兼顧礦政管理機(jī)關(guān)對礦產(chǎn)資源勘查、開采行為的行政管制；明確了礦產(chǎn)資源勘查開采的工作流程，先進(jìn)行物權(quán)登記取得礦業(yè)權(quán)證書，再根據(jù)最新的地質(zhì)綜合研究認(rèn)識，實事求是編制勘查方案、開采方案，報有關(guān)部門批準(zhǔn)，取得勘查許可證、采礦許可證后，方可進(jìn)行油氣勘探開發(fā)工作。
新《礦產(chǎn)資源法》第三十六條明確，在勘查過程中發(fā)現(xiàn)可供開采的石油、天然氣等礦產(chǎn)資源，探礦權(quán)人依法履行相關(guān)程序后，可以進(jìn)行開采，但應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院自然資源主管部門規(guī)定的期限內(nèi)依法取得采礦權(quán)和采礦許可證。這保護(hù)了礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，降低了礦業(yè)權(quán)人的成本，縮短了開采周期，加快了從勘探到生產(chǎn)的速度，同時也要求礦業(yè)權(quán)人調(diào)動勘查的積極性，加大勘探力度，加快提交探明儲量，取得采礦權(quán)和采礦許可證，確保油氣開發(fā)依法合規(guī)。
事實上，探礦權(quán)和采礦權(quán)僅是礦業(yè)權(quán)的不同階段，探轉(zhuǎn)采是探礦權(quán)人法定權(quán)利。探礦權(quán)人探明礦產(chǎn)資源儲量享有取得采礦權(quán)的權(quán)利，這是探礦權(quán)人的合法權(quán)益，絕對不是簡單 “優(yōu)先”的問題。所以新《礦產(chǎn)資源法》第二十三條明確規(guī)定“探礦權(quán)人在登記的勘查區(qū)域內(nèi)，享有勘查有關(guān)礦產(chǎn)資源并依法取得采礦權(quán)的權(quán)利”，刪除“有權(quán)優(yōu)先”的表述，使礦業(yè)權(quán)人申請?zhí)睫D(zhuǎn)采的法定權(quán)利更加明晰。
通過實行探礦采礦“直通車”制度、延長探礦權(quán)期限、分離物權(quán)與許可證等方式，強(qiáng)化保障了礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，進(jìn)一步激發(fā)油氣企業(yè)的勘探開發(fā)熱情，加快油氣勘探開發(fā)進(jìn)程。
管理優(yōu)化：用地與生態(tài)修復(fù)制度完善
優(yōu)化調(diào)整探礦權(quán)期限，保障勘查工作穩(wěn)步推進(jìn)。新《礦產(chǎn)資源法》第二十四條明確規(guī)定，探礦權(quán)的期限為五年。探礦權(quán)期限屆滿，可以續(xù)期，續(xù)期最多不超過三次，每次期限為五年；無正當(dāng)理由未開展或者未實質(zhì)性開展勘查工作的，探礦權(quán)期限屆滿時不予續(xù)期。期限屆滿未申請續(xù)期或者依法不予續(xù)期的，礦業(yè)權(quán)消滅。
完善原有礦業(yè)用地制度，保障合法占地勘探開采。以前勘查用地通過臨時用地的方式取得，采礦用地按照工業(yè)用地對待，“礦合法、地不合法”的問題大量存在。新《礦產(chǎn)資源法》第三十四條相對于土地管理法律法規(guī)作出了制度性突破。一是編制國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)考慮礦產(chǎn)資源勘查、開采用地實際需求；二是改變單一供地方式，縣級以上人民政府自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)保障礦業(yè)權(quán)人依法通過出讓、租賃、作價出資等方式使用土地；三是開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源確需使用農(nóng)民集體所有土地的，可以依法實施征收；四是勘查礦產(chǎn)資源可以使用臨時用地。臨時使用的土地屬于農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)種植條件；五是勘查、開采礦產(chǎn)資源用地的范圍和使用期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要確定，用地期限最長不超過礦業(yè)權(quán)期限。
建立礦區(qū)生態(tài)修復(fù)制度，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)可操作性。為了達(dá)到“加強(qiáng)礦產(chǎn)資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)”的立法目的，新《礦產(chǎn)資源法》專門增加“礦區(qū)生態(tài)修復(fù)”一章作為第四章，對礦區(qū)生態(tài)修復(fù)作出明確規(guī)定。一是明確礦區(qū)生態(tài)修復(fù)應(yīng)當(dāng)堅持自然恢復(fù)與人工修復(fù)相結(jié)合，遵循“因地制宜、科學(xué)規(guī)劃、系統(tǒng)治理、合理利用”的原則。二是合理劃分礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的責(zé)任主體，采礦權(quán)人是礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)依法履行礦區(qū)生態(tài)修復(fù)義務(wù)。三是建立礦區(qū)生態(tài)修復(fù)方案編制制度。開采礦產(chǎn)資源前，采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)編制礦區(qū)生態(tài)修復(fù)方案，隨開采方案報原礦業(yè)權(quán)出讓部門批準(zhǔn)；采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照經(jīng)批準(zhǔn)的礦區(qū)生態(tài)修復(fù)方案進(jìn)行礦區(qū)生態(tài)修復(fù)。四是明確企業(yè)的礦區(qū)生態(tài)修復(fù)費(fèi)用計入生產(chǎn)成本。
生態(tài)紅線查重主體變化，做好限制區(qū)域退出預(yù)案。目前，采礦權(quán)申報時“生態(tài)紅線查重”由各省廳負(fù)責(zé)，查重內(nèi)容多，包括永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地、飲用水水源保護(hù)區(qū)與水產(chǎn)種質(zhì)、林（草）地、交通項目、水利項目等，查重時間長。新《礦產(chǎn)資源法》第二十六條規(guī)定，自然保護(hù)地范圍內(nèi)，可以依法進(jìn)行符合管控要求的勘查、開采活動，已設(shè)立的礦業(yè)權(quán)不符合管控要求的，應(yīng)當(dāng)依法有序退出。
建立礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平調(diào)查評估制度，排序劃檔給予差別化政策措施。新《礦產(chǎn)資源法》第五十八條，明確規(guī)定國家建立礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平調(diào)查評估制度，國務(wù)院自然資源主管部門建立評估指標(biāo)體系，縣級以上人民政府自然資源主管部門加強(qiáng)對礦產(chǎn)資源勘查、開采情況的匯總、分析，并定期進(jìn)行評估。事關(guān)國家給予各單位的激勵約束措施，經(jīng)評估劃定為領(lǐng)先檔次的礦山企業(yè)，在項目申請、綠色礦山創(chuàng)建、用地用礦、資金申請、融資債券、稅費(fèi)減免等方面，將會加大支持力度；對于經(jīng)評估劃定為落后檔次的礦山企業(yè)，將予以通報并提出整改要求；對整改態(tài)度不積極或效果不明顯的，將利用現(xiàn)有政策，采取誠信管理措施。
挑戰(zhàn)與機(jī)遇：技術(shù)與管理轉(zhuǎn)型升級是破局關(guān)鍵
新《礦產(chǎn)資源法》實施后，油氣勘探開發(fā)行業(yè)也將面臨著巨大挑戰(zhàn)——資源獲取成本將提升20%~30%，主要體現(xiàn)在礦業(yè)權(quán)競爭性出讓、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上浮、安全生產(chǎn)投入倍增三大領(lǐng)域。同時，油氣企業(yè)風(fēng)險敞口持續(xù)擴(kuò)大，既要應(yīng)對國際能源價格波動的市場風(fēng)險，又要防范資源勘查失誤、非常規(guī)油氣開發(fā)的技術(shù)風(fēng)險，還需警惕環(huán)境責(zé)任追溯期延長帶來的法律風(fēng)險。據(jù)測算，頁巖氣等前沿領(lǐng)域單井事故風(fēng)險成本已突破2億元量級。
在此背景下，技術(shù)與管理轉(zhuǎn)型升級成為破局關(guān)鍵。油氣企業(yè)要加大數(shù)字化技術(shù)應(yīng)用力度，構(gòu)建“地質(zhì)云+智能井”技術(shù)矩陣，通過三維地質(zhì)建模提高探井成功率，借助數(shù)字孿生技術(shù)實現(xiàn)油氣田全生命周期管理。管理創(chuàng)新需聚焦“雙碳”目標(biāo)，建立環(huán)境、社會和公司治理（ESG）績效與資源配額掛鉤機(jī)制，試點(diǎn)碳捕集項目資產(chǎn)證券化，探索風(fēng)光儲一體化協(xié)同開發(fā)模式。
在持續(xù)升級技術(shù)和管理的同時，油氣企業(yè)也應(yīng)積極向國際布局尋求發(fā)展，提升油氣行業(yè)的整體競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力。在“一帶一路”能源合作框架下，可聯(lián)合沿線國家建立跨境油氣供應(yīng)鏈韌性體系，通過共建亞太油氣交易中心等方式提升國際話語權(quán)，創(chuàng)新“產(chǎn)能合作+技術(shù)服務(wù)+股權(quán)投資”組合模式。
總體來說，新《礦產(chǎn)資源法》在一定程度上解決了長期困擾我國礦業(yè)良性發(fā)展法律制度不夠完善的困境。它將為油氣資源的勘探、開發(fā)和利用提供更加有力的法律保障，同時促進(jìn)油氣企業(yè)持續(xù)升級技術(shù)、管理，向國際布局尋求發(fā)展，提升油氣行業(yè)的整體競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力。
鏈接：新《礦產(chǎn)資源法》十大亮點(diǎn)
亮點(diǎn)1：保障國家礦產(chǎn)資源安全
礦產(chǎn)資源是工業(yè)的糧食和血液，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，我國對礦產(chǎn)資源的需求和消耗日益增大。同時，隨著綠色低碳革命在全球推進(jìn)，對礦產(chǎn)資源及其控制權(quán)的爭奪成為大國博弈的核心。保障國家礦產(chǎn)資源供給安全，是建設(shè)中國式現(xiàn)代化必須面對的重大問題。新《礦產(chǎn)資源法》將保障國家礦產(chǎn)資源安全作為重中之重，從法律上構(gòu)建了全面系統(tǒng)的礦產(chǎn)資源安全保障體系。
亮點(diǎn)2：全面推進(jìn)競爭性方式:出讓礦業(yè)權(quán)
1996年的《礦產(chǎn)資源法》對探礦權(quán)、采礦權(quán)實行的申請審批制，已經(jīng)完全不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下配置礦業(yè)權(quán)的需要。2017年，在山西、福建、江西等6個?。▍^(qū)）開展試點(diǎn)，要求以招標(biāo)拍賣掛牌方式為主，全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭出讓。試點(diǎn)取得了明顯成效。新《礦產(chǎn)資源法》將多年來實踐中行之有效的招標(biāo)拍賣掛牌出讓礦業(yè)權(quán)的制度上升為法律。在全面推進(jìn)市場化方式設(shè)立礦業(yè)權(quán)的同時，新《礦產(chǎn)資源法》也對招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度作出例外規(guī)定。
亮點(diǎn)3：將物權(quán)登記與勘查開采許可相分離
由于沒有專門的礦業(yè)權(quán)物權(quán)登記制度，長期以來，勘查許可證、采礦許可證具有“一證載兩權(quán)”的特點(diǎn)，即勘查許可證、采礦許可證既是物權(quán)證書，又是行政許可證書。實踐中，礦政管理機(jī)關(guān)以行政權(quán)力侵犯礦業(yè)權(quán)人物權(quán)的行為時有發(fā)生。礦業(yè)權(quán)是“公法化”的私權(quán)。為了切實保護(hù)礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，同時兼顧礦政管理機(jī)關(guān)對礦產(chǎn)資源勘查、開采行為的行政管制，新《礦產(chǎn)資源法》實行礦業(yè)權(quán)物權(quán)登記與礦產(chǎn)資源勘查開采行為許可相分離的制度。
亮點(diǎn)4：實行探礦采礦“直通車”制度
1996年的《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，探礦權(quán)人有權(quán)優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)。實踐中，優(yōu)先權(quán)的規(guī)定使探礦權(quán)人心存疑慮，擔(dān)心在找到可供開采的礦產(chǎn)資源后，不能直接將探礦權(quán)轉(zhuǎn)為采礦權(quán)，而需要面臨與其他經(jīng)營主體的競爭，僅在同等條件下才能取得采礦權(quán)。新《礦產(chǎn)資源法》實行探礦采礦“直通車”制度。取得采礦權(quán)是探礦權(quán)人依法享有的權(quán)利內(nèi)容之一。探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)，只需具備一個條件，即探礦權(quán)人探明了可供開采的礦產(chǎn)資源。同時，新《礦產(chǎn)資源法》還創(chuàng)立了新型的探礦權(quán)保留制度。
亮點(diǎn)5：特別注重對礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益的保護(hù)
保護(hù)礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益，是優(yōu)化礦業(yè)營商環(huán)境、吸引礦業(yè)投資、繁榮礦業(yè)市場、促進(jìn)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。新《礦產(chǎn)資源法》圍繞保護(hù)礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益作出多項制度安排：一是不再對國有、集體和個體礦山企業(yè)區(qū)別對待；二是建立礦業(yè)權(quán)收回補(bǔ)償制度；三是對油氣礦業(yè)權(quán)實行探采合一制度；四是延長探礦權(quán)期限；五是賦予礦業(yè)權(quán)人優(yōu)先取得新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的權(quán)利。
亮點(diǎn)6：對礦業(yè)用地作出專門規(guī)定
1996年的《礦產(chǎn)資源法》對礦業(yè)用地的取得方式?jīng)]有作出專門規(guī)定。實踐中，勘查用地通過臨時用地的方式取得，采礦用地按照工業(yè)用地對待，實行招標(biāo)拍賣掛牌出讓。受計劃指標(biāo)偏緊、供地方式單一，以及批礦批地不銜接等因素的影響，“礦合法地不合法”的問題大量存在，成為長期困擾礦山企業(yè)健康發(fā)展的突出矛盾和問題。新《礦產(chǎn)資源法》堅持問題導(dǎo)向，首次對礦業(yè)用地作出專門規(guī)定：將保障礦產(chǎn)資源勘查、開采用地需求作為編制國土空間規(guī)劃的要求，從空間規(guī)劃布局上解決礦產(chǎn)資源勘查、開采必要的用地需求；改變單一供地方式，明確自然資源主管部門可以通過出讓、租賃、作價出資等多種方式供應(yīng)礦業(yè)用地；開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)確需使用農(nóng)民集體所有土地的，可以依法實施征收；勘查礦產(chǎn)資源可以使用臨時用地；勘查開采礦產(chǎn)資源的用地期限最長不超過礦業(yè)權(quán)期限。
亮點(diǎn)7：建立礦區(qū)生態(tài)修復(fù)制度
為了實現(xiàn)“加強(qiáng)礦產(chǎn)資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)”的立法目的，新《礦產(chǎn)資源法》專門增加“礦區(qū)生態(tài)修復(fù)”一章，對礦區(qū)生態(tài)修復(fù)作出規(guī)定：明確礦區(qū)生態(tài)修復(fù)應(yīng)當(dāng)堅持自然恢復(fù)與人工修復(fù)相結(jié)合，遵循“因地制宜、科學(xué)規(guī)劃、系統(tǒng)治理、合理利用”的原則；合理劃分礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的責(zé)任主體，采礦權(quán)人是礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)依法履行礦區(qū)生態(tài)修復(fù)義務(wù)；建立礦區(qū)生態(tài)修復(fù)方案編制制度；明確企業(yè)的礦區(qū)生態(tài)修復(fù)費(fèi)用計入生產(chǎn)成本。
亮點(diǎn)8：加強(qiáng)礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理
1996年的《礦產(chǎn)資源法》只有“統(tǒng)一規(guī)劃”的原則性要求，沒有對礦產(chǎn)資源規(guī)劃的編制審批作出規(guī)定。經(jīng)過多年的探索，礦產(chǎn)資源規(guī)劃框架不斷完善，內(nèi)容體系逐步豐富，國家、省、市、縣四級礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系已全面形成。在總結(jié)多年來礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實施成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，新《礦產(chǎn)資源法》將礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度上升為法律，明確了礦產(chǎn)資源規(guī)劃的層級、編制依據(jù)、編制機(jī)關(guān)和審批機(jī)關(guān)。
亮點(diǎn)9：明確礦產(chǎn)資源督察的法律地位
自然資源部組建后，將土地督察改革為自然資源督察。將礦產(chǎn)資源督察納入國家自然資源督察體系，是黨中央作出的重大決策，也是礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理實踐的一項重大制度創(chuàng)新。近年來，派駐地方的國家自然資源督察機(jī)構(gòu)積極開展礦產(chǎn)資源督察的實踐探索，取得了一定的成效。按照職權(quán)法定的要求，新《礦產(chǎn)資源法》第十四條對礦產(chǎn)資源督察制度作出規(guī)定，明確了礦產(chǎn)資源督察的主體是國務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)，礦產(chǎn)資源督察的對象是省、自治區(qū)、直轄市人民政府，礦產(chǎn)資源督察的內(nèi)容是礦產(chǎn)資源開發(fā)利用情況和監(jiān)督管理情況，對促進(jìn)礦產(chǎn)資源督察的法治化具有重要意義。
亮點(diǎn)10：完善礦產(chǎn)資源壓覆管理
1996年的《礦產(chǎn)資源法》僅對礦產(chǎn)資源壓覆作了原則性規(guī)定，要求建設(shè)單位必須向所在省、自治區(qū)、直轄市了解擬建工程所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源分布和開采情況。非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)部門批準(zhǔn)，不得壓覆重要礦產(chǎn)資源。實踐中，因礦產(chǎn)資源壓覆產(chǎn)生的矛盾糾紛大量存在，亟須從法律層面完善相關(guān)制度措施。新《礦產(chǎn)資源法》對礦產(chǎn)資源壓覆管理作出明確規(guī)定。一是將避免、減少壓覆礦產(chǎn)資源，優(yōu)化建設(shè)項目空間布局作為編制國土空間規(guī)劃的要求。二是要求建設(shè)單位在建設(shè)項目論證時，就要查詢占地范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源分布和礦業(yè)權(quán)設(shè)置情況；省級以上自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)為建設(shè)單位提供查詢服務(wù)。三是建設(shè)項目確需壓覆已經(jīng)設(shè)置礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)資源，對礦業(yè)權(quán)行使造成直接影響的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)與礦業(yè)權(quán)人協(xié)商，并依法給予公平合理的補(bǔ)償。四是戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源原則上不得壓覆，確需壓覆的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國務(wù)院自然資源主管部門或者其授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府自然資源主管部門批準(zhǔn)。
